導讀
 

　　在歷次EOD項目試點，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》中，都有著類似于“項目實施必須嚴格依法依規(guī)，嚴禁新增地方政府隱性債務”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開展時的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個途徑具有很大的法律風險。
 

　　但是在EOD項目開展中，不可避免的會出現(xiàn)政府與社會資本出資、融資的動作，什么樣的行為會被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風險？
 

　　本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風險等內容，具體分為四篇：
 

　　隱性債的起源
 

　　隱性債的政策導向
 

　　隱性債的界定
 

　　EOD項目策劃如何規(guī)避隱性債風險
 

　　當我們在講隱性債的時候，說的都是地方政府的隱性債，而不會說是中央政府的隱性債。地方政府以各種方式發(fā)放隱性債，根本目的是填補花錢的空缺，如果地方政府并不缺錢花，也就不存在隱性債的問題了。
 

　　所以，要弄清楚出現(xiàn)隱性債的歷史脈絡，就要從地方政府、中央政府的財政收支關系變化開始說起。
 

　　中央與地方的財政關系演變
 

　　從新中國成立以來，地方政府與中央政府的財政收支制度發(fā)展，通常分為三個階段，分別以改革開放和1994年分稅制改革作為分界線，從新中國成立到改革開放為一個階段，改革開放到1994年為一個階段，1994年至今為一個階段。
 

　　階段一：計劃經(jīng)濟時期
 

　　新中國成立后，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，參照蘇聯(lián)及東歐國家的財稅體制，逐步建立起我國的財稅體制。計劃經(jīng)濟體制下，那一時期的GDP幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門，財政的出和入都與國有部門聯(lián)系緊密：
 

　　財政收入主要來自國有部門——全國財政收入的85%以上來自于國有部門繳款；財政支出主要投向國有部門——全國財政支出的85%以上用于國有部門。財政政策在國有和非國有部門也有所區(qū)別。
 

　　當時的財政體系體現(xiàn)出三個特點，一是國有制財政，即財政收支活動主要在國有部門系統(tǒng)內部完成；二是城市財政，即財政收支活動主要在城市區(qū)域完成；三是生產(chǎn)建設財政，即財政支出活動主要圍繞生產(chǎn)建設領域進行。
 

　　與此同時，中央與地方政府之間是“大鍋飯”式的財政收支體系。1950年2月全國財政會議后，我國建立了嚴格實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，從1953年開始建立中央、省、縣三級預算制度，1954年進一步實行預算收入分成辦法，將國家預算收入分為固定收入、固定分成收人和調劑收入三類。在計劃經(jīng)濟體制下，財政預算管理體制的基本指導思想是“統(tǒng)一領導、分級管理”。在處理集權與分權關系問題上，強調的主要是中央的統(tǒng)一領導，因而這種財政預算體制的實質就是高度統(tǒng)一，統(tǒng)收統(tǒng)支。雖然在這一時期內，財稅政策發(fā)生過多次調整，但是整個的基本思想并未發(fā)生變化。
 

　　階段二：改革開放到1994年
 

　　黨的十一屆三中全會結束了1976年10月以來黨的工作在徘徊中前進的局面，我國進入改革開放的時代，黨和國家的工作著重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來。當時國家財政仍陷于困境：1979年財政赤字高達135.41億元，為新中國成立以來最高，占財政收入的比重高達11.81%，1980年財政赤字仍為68.9億元。擴權讓利、增強企業(yè)活力、提高經(jīng)濟效益、培植財源是當時改革的主要思路。
 

　　(1)財政包干制的初步實施
 

　　在改革整體思路的指引下，1980年2月，國務院頒布了《關于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，明確劃分了中央財政與地方財政的不同收支范圍，中央與地方“分灶吃飯”的格局初步形成，財政“大鍋飯”的時代也畫上了句號。
 

　　這一體制的特點是按照預先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預算和地方預算之間分配收入。這是對高度集中的財政體制的一種調整，體現(xiàn)的同樣是放權讓利的改革思路。它將中央政府一部分財政收支決策權下放給各級地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統(tǒng)一領導和計劃下，各過各的日子”。由此，省、地、縣等地區(qū)組織成為具有獨立經(jīng)濟利益的主體，擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的制度性動力和能力，調動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。
 

　　“劃分收支，分級包干”更具體的內容包括：(1)將財政收入劃分固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類；(2)支出按隸屬關系加以劃分，中央負擔中央投資、地質勘探、援外支出、國家物資儲備等，地方支出包括地方投資、事業(yè)費、城市維護費、行政管理費等；(3)在中央與地方預算結算關系上，地方財政支出先與固定收入和固定比例分成收入相抵，結余上解中央，不足由調劑收入分成解決，還不足的由中央給予定額補助；(4)地方上解收入比例、調劑收入分成比例、定額補助比例基數(shù)確定后原則上五年不變。
 

　　從全國層面看，包干模式經(jīng)歷了總額分成到增收分成，再到超收分成。從區(qū)域差別來看，涵蓋了總額分成、分級包干、財政包干、比例包干、民族自治、定額上繳、定額補助。從包干期限來看，從一年一定、三年不變、四年一定到五年一變。
 

　　(2)國有企業(yè)的財稅改革
 

　　同時期內，對國有企業(yè)的稅收制度也發(fā)生了較大變化。早期國營企業(yè)一直采用“利潤上繳”的方法，即企業(yè)把全部的收入上繳國家，而企業(yè)所需要的資金，則由國家預算層層下?lián)?。由于企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權，又沒有自主支配的財力，發(fā)展生產(chǎn)、改善經(jīng)營的積極性不高。為了改變這一局面，1983年和1985年分兩步實施了“利改稅”改革，1983年的第一步是將將國營企業(yè)上繳財政利潤中的一部分以所得稅的形式納入國家預算收入，另一部分則仍以利潤形式上繳，“利”與“稅”并存；1985年的第二步從利稅并存過渡到完全以稅代利，稅后利潤全部留給企業(yè)按規(guī)定自行使用。在“利改稅”改革后，標志著中國開始正式告別以國有企業(yè)利潤為主要收入源的計劃財政體制。
 

　　(3)劃分收支、分級包干財政預算體系的逐步調整
 

　　在財政包干制實行過程中，我國財稅政策也根據(jù)實際情況發(fā)生過數(shù)次調整。
 

　　1980年實行的政策給予了地方相對穩(wěn)定的財力，但中央財政增收不多，支出負擔過重，有時不得不向地方借錢度日，為改變這種狀況，1982年12月，《國務院關于改進“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》對財政預算體制作了一些改進，調整了一些省市的包干比例，將煙酒工商稅劃歸中央。
 

　　利改稅實施后，我國財稅政策又發(fā)生了“劃分稅種、核定收支、分級包干”等變化，但“分灶吃飯”財政體制在收支范圍的劃分上，沒有走出按行政隸屬關系劃分的傳統(tǒng)思路。1988年財政包干制的實行，使放權讓利改革的激勵效應達到最大化。然而，地區(qū)經(jīng)濟運行與全國范圍的經(jīng)濟運行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財政包干制下出現(xiàn)的經(jīng)濟增長很快對全國宏觀經(jīng)濟秩序產(chǎn)生了沖擊。在財政包干制下，地方政府為了完成包干任務和維持地方年年增長的必需支出，企業(yè)為了完成承包任務和爭取盡可能多留利，都依賴生產(chǎn)高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重復建設，企業(yè)從產(chǎn)品漲價收入中得到了一定的好處，而國家的財政收入?yún)s沒有相應的增加。
 

　　更嚴重的是，在財政包干制的實行下，我國財政收入占GDP的比重、中央財政收入占財政總收入的比重不斷下降，1993年財政收入占GDP的比重為12.31%(見圖 1)，中央財政收入占全國財政收入的比重為22%，導致財政收入特別是中央財政收入增長緩慢，各級財政特別是中央財政非常困難，預算平衡壓力加大。這促使了進一步的財稅改革。

　　階段三：分稅制改革伊始至今
 

　　鄧小平1992年視察南方發(fā)表重要談話，提出加快改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的思想，同年10月召開的黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，我國的經(jīng)濟體制改革和社會經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新時期。針對當時財政預算管理體制與財政運行機制同社會主義市場經(jīng)濟體制之間存在的一系列不協(xié)調問題和無序現(xiàn)象，我國于1994年啟動了全國財政改革與制度創(chuàng)新的新進程，并提出建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的新的財政預算管理體制與財政運行機制，分稅制改革也開展起來。
 

　　分稅制也即建立分級分稅預算體制，分級分稅預算體制是實行市場經(jīng)濟的國家普遍推行的一種處理中央與地方財政關系的制度，其主要特征在于規(guī)范化、法制化和體制的相對穩(wěn)定性。
 

　　我國的分稅制財政預算體制是以各級政權之間事權劃分結構為依據(jù)，根據(jù)不同稅種的特性，將其分別劃歸不同預算級次，確定各級政府間財政分配關系的財政預算管理體制。其主要內容是：(1)按照中央與地方政府的事權劃分各級財政的支出范圍，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構，協(xié)調地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔本地區(qū)政府機關運轉以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需要的支出。(2)根據(jù)財權事權相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入，分中央稅、地方稅和共享稅三種形式，在征收體系上，分別由國家稅務局、地方稅務局組織征收。(3)中央財政對地方財政的稅收返還制度，為保持原有地方既得利益格局，逐步達到改革目標，中央財政對地方的稅收以1993年為基數(shù)實行返還。(4)原體制中央補助、地方上解、結算補助等事項保持原有分配格局，由中央給地方以?？畹男问竭M行補助，實行規(guī)范的轉移支付制度。
 

　　1994年的財政預算體制改革突破了“放權讓利”傳統(tǒng)改革思路，對地方財政包干制徹底否定。分稅制改革后，財政收入占GDP的比重也逐步提升，中央財政收入占全國財政收入的比重快速恢復并基本穩(wěn)定在50%左右，中央財政掌握了更大的主動權和調控余地。
 

　　在分稅制改革后，我國的財稅制度還經(jīng)歷了多次改革和調整，例如2000年部門預算改革、2001年國庫集中收付制度改革、2003年持續(xù)深化財政支出績效管理等，但一直都是以分稅制財政預算體制為基礎實施的。
 

　　與分稅制同時出臺的，是1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的《預算法》，其中第28條為：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在《預算法》的限制下，地方政府可支配的資金來源就只有地方各類財政收入、中央轉移支付等渠道，債務渠道成為了“地下渠道”。
 

　　財政收支矛盾演變
 

　　改革開放以及分稅制改革使得地方政府需要自行控制財政收支，但是這并不能成為隱形債務出現(xiàn)的理由，真正的原因是在經(jīng)濟發(fā)展、財政體系下的地方政府愈演愈烈的財政收支矛盾。
 

　　地方政府融資渠道不暢并不是隱性債務出現(xiàn)的充分必要條件，債務渠道只有在地方政府“入不敷出”的時候才會啟用，但地方政府一方面財權與事權不匹配，花錢的地方本就多，另一方面又有著很強的投資沖動，做大預算的動力持續(xù)存在，最終使得地方政府債成為重要的融資渠道之一。
 

　　財權與事權的不匹配
 

　　據(jù)有關研究報告，中央級、地方級財政的實際事權可以通過其公共財政支出分別得以體現(xiàn)。財權的實際分配情況則相對復雜。地方級財政的實際財權應該是其能夠自主支配的財政收入，反映在我國的財政體制中，主要包括地方本級收入、稅收返還、均衡性轉移支付、定額補助等。相應地，中央級財政的實際財權就是中央公共財政收入減去稅收返還、均衡性轉移支付、定額補助后的余額。地方和中央的財權、事權體現(xiàn)如下：

　　從圖2可見，分稅制改革以來我國中央、地方政府的財權事權不匹配現(xiàn)象日益嚴重，突出的表現(xiàn)是中央政府的事權比重逐年下降，同時地方政府的財權比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府負擔的事權責任高達85%，而相應獲得的財權僅有62%；中央政府獲得的財權為38%，但直接承擔的事權責任僅為15%。
 

　　造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，包括：(1)與經(jīng)濟發(fā)展密切相關的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，地方政府的財權因此逐步縮小，而且我國的轉移支付大都采取有條件補助的方式，使地方政府無法真正地自主支配轉移支付資金，從而無法有效地擴充地方財權；(2)我國對屬于中央、地方政府的共有事權，在政府間應當怎樣承擔以及承擔多大比例支出責任沒有明確規(guī)定，導致執(zhí)行中發(fā)生錯位，實際上由地方政府長期承擔了共有事權的主要支出責任，比如義務教育等支出；(3)分稅制改革后，政府間財政體制沒有及時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，對一些新出現(xiàn)或原來劃分不清晰的事權在政府間進行重新劃分，增加了地方政府支出責任；(4)政府間財政關系缺乏法律依據(jù)，地方政府的支出責任經(jīng)常受到中央政府政策的改變而不斷擴大。“中央出政策，地方出錢”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。
 

　　事權大而財權小，先天性的造成了地方財政收入難以完全覆蓋財政支出的局面。
 

　　地方政府具有很強的投資動力
 

　　地方政府的較強投資動力也是造成地方政府花錢地方多的重要原因。政府自身利益本身也是一個復雜的目標函數(shù)，不但包括公共利益，也包括政府內部工作人員的個人利益、地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等，在我國政治生活中的干部任用與任期制度等綜合影響下，地方政府官員具有很強的動力通過強有力的投資來實現(xiàn)政治利益：
 

　　中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，而中央政府對地方政府官員的考核主要通過單純的經(jīng)濟指標來評價，這種行政上的集權與經(jīng)濟上分權的現(xiàn)實使我國各級政府在實際的公共價值判斷時表現(xiàn)出不同的側重點：(1)中央政府主要側重于權力最大化。這主要是由于政治上的集權使中央政府有兩方面的考慮，一方面集權的慣性使得中央政府覺得政治和政權的穩(wěn)定是第一位的，另一方面政治上的集權使中央政府認為只要能從行政上控制地方政府官員，其他的目標也應該可以借此而得以實現(xiàn)。(2)地方政府的行政長官與各部門一把手主要側重于預算最大化。這也符合其理性的安排，預算最大化首先是滿足其制造政績的物質保證與基礎，進而可以借此得以提升，實現(xiàn)政治利益的最大化。同時也可以通過預算最大化來擴大自己的隊伍并一定程度滿足下屬效用最大化的需求，獲得下屬和社會的認同與贊譽而帶來的成就感。
 

　　此前一項關于地方政府財政不充足的程度(Fiscal Adequacy)和地方政府首長任期之間的關系的研究也從一個方面說明了這一點。

　　上圖是地方政府財政不充足程度與市委書記任期(按月計算)關系圖，橫軸衡量的是按月份來計算的地級市市委書記的任期；縱軸衡量的是當?shù)氐牡胤秸斦怀渥愕某潭?，定義為地方財政開支與地方預算內收入之差。該變量取值越大，表明地方財政收入不足的情況越嚴重?？梢杂玫胤秸斦怀渥愕某潭葋砗饬康胤秸柚鹑隗w系來獲取資金的動機強度。該圖顯示，地方政府財政不充足的程度與地方政府首長的任期之間存在著顯著的負相關關系，相關系數(shù)高達0.42。這意味著地方政府財政不充足程度隨市委書記任期的增長在逐漸減小。在任期剛開始的時候，新官上任三把火，新領導急于做出成績，地方政府投資沖動更強烈，帶來地方財政收入與支出之間嚴重摩擦，這種情況下，地方政府財政不充足程度更高一些。隨著任期推進或是換屆臨近，投資拉動經(jīng)濟、做政績的動力減弱，財政不充足程度逐漸減小。
 

　　地方政府隱性債的誕生和升級
 

　　地方政府收支矛盾是一個長期存在的問題，并且對地方的經(jīng)濟建設、社會發(fā)展帶來不利影響。中央政府對這些問題也十分清楚?？梢哉f，為了解決地方政府財政的“收入”問題，中央和地方都想了許多辦法，然而這些方法有的卻培育了隱性債問題集中生長的“溫床”。
 

　　客觀的來說，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長，中央的財政政策始終在不斷調整、糾偏，“隱性債”問題也是在這個過程中發(fā)展起來的：
 

　　解決地方政府財政收入問題的方式
 

　　一是國債轉貸地方政府
 

　　1998年，通過國債轉貸地方政府的方式，繞過預算法不允許地方政府直接發(fā)債的限制。1998年發(fā)布的《國債轉貸地方政府管理辦法》中明確：增發(fā)一定數(shù)量的國債由財政部轉貸給省級(包括省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市，下同)政府，用于地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展建設項目。這些貸款的年限從5——10年之間，中西部不發(fā)達地區(qū)可以獲得更久的還貸期限。
 

　　二是融資平臺渠道
 

　　從側面為地方政府舉債亮燈，成立國家開發(fā)銀行、推出開發(fā)性金融產(chǎn)品，利用“銀政合作”進行“打捆貸款”，支持地方政府設立融資平臺公司，融資平臺成為地方政府的融資代理人。
 

　　其中打捆貸款起源于1998年，是銀行與政府的一種合作方式，主要是將一個城市或區(qū)域的若干基礎設施建設項目組合起來，作為一個整體項目向銀行貸款。這主要是因為一些收益不好的公益性項目無法單獨獲得融資，因此把這些項目和收益較好的經(jīng)營性項目組合起來爭取銀行貸款。這種打捆貸款最早由國家開發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦，隨后被地方政府廣泛運用。打捆貸款過程中，融資平臺起著樞紐作用，也在這一階段中獲得了發(fā)展。但是由于地方政府融資平臺業(yè)務往往是由政府擔保或承諾還款，不僅與《擔保法》中“國家機關不得為保證人”的規(guī)定相抵觸，更給地方政府帶來信用風險與或有債務負擔。因此，2005年國家先后出臺了《財政部關于規(guī)范地方財政擔保行為的通知》與《關于加強宏觀調控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求停止違規(guī)擔保與簽訂新的打捆貸款協(xié)議，整頓與規(guī)范相關業(yè)務，防范盲目信貸擴張帶來的信用風險與法律風險。
 

　　但是通過融資平臺融資的渠道并未就此關上大門。2008年金融危機的全面爆發(fā)拉開了我國地方政府債務政策第三階段的大幕。2009年初，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這是中央政府首次以正式發(fā)文的方式公開對地方政府投融資平臺表示允許和支持，導致融資平臺貸款短期內驟增，城投債和中期票據(jù)的發(fā)行同樣得到迅速的增長。更具體的，2009年中央“4萬億”要求地方配套1.25萬億，憑借此勢，2009年融資平臺債從不足千億，一躍超過3000億規(guī)模。從此，通過融資平臺發(fā)債這一渠道成為地方政府融資者的“法寶”，各地政府紛紛嘗試，融資平臺債務開始大幅攀升。
 

　　在融資平臺借助政府隱性信用擔?？焖贁U張的同時，其違規(guī)擔保、貸款風險及隨之膨脹的地方政府性債務受到關注。2010年國務院發(fā)布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》按收入與還款來源，將融資平臺債務劃分為三種類型，并按項目收益“是否可覆蓋債務本息”及“是否對財政資金具有依賴性”對融資平臺進行清理規(guī)范，對地方融資平臺的監(jiān)管也拉開了序幕。
 

　　三是賦予地方政府舉債權力
 

　　逐步放開地方政府舉債權力。為滿足地方政府融資缺口，國家逐步放開地方政府對債券的發(fā)行權與還款權，探究通過發(fā)行地方政府債券舉債的可行性。2009年財政部突破《預算法》開立“自發(fā)自還”的地方政府債券模式，發(fā)布了《2009年地方政府債券預算管理辦法》，由全國人大批準地方政府債券額度，債券收入主要用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出。2014年新《預算法》在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過，授予了地方政府發(fā)行地方債的權利，清除了地方政府債權在法律上的箱子：
 

　　經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
 

　　四是土地財政
 

　　通過地方土地收入為地方政府帶來財政收入。分稅制后，中央政府將土地出讓收入全部留給了地方，地方政府全權管轄土地出讓收入。1998年7月3日國務院發(fā)布的《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》宣布全國城鎮(zhèn)從1998下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系，徹底打開了房地產(chǎn)業(yè)，為土地財政打下了基礎。2002年5月國土資源部發(fā)布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》明確商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，土地有償出讓率大幅提升，城鎮(zhèn)土地使用權的市場價格得到有效體現(xiàn)。而且法律規(guī)定將城市范圍內的土地統(tǒng)一納入儲備庫，由政府有計劃地推向市場，政府壟斷了土地一級市場，土地財政逐步發(fā)展成為最重要的財政收入來源。

 

　　如上圖所示，2010年-2018年，土地使用出讓收入占地方財政收入的平均比例為53.3%。2010年達到峰值，將近70%；繼2015年該比例跌至最近幾年的最低點37.1%之后，地方政府土地出讓收入又開始回升，2018年，土地出讓收入與地方財政收入的比例高達64.3%，當年，地方財政收入總額達到9.8萬億元，而土地使用出讓給地方政府帶來的收益高達6.3萬億元。
 

　　隱性債借機發(fā)展
 

　　前述的各類融資渠道逐步打開了地方政府的融資渠道，然而也不難看出，諸如融資平臺、打捆貸款等渠道從國家鼓勵到禁止，地方政府的隱形融資渠道也是在這個過程中一步步發(fā)展出來的，前門打開了，后門要關上卻變得困難。PPP等項目模式的推廣也是為了吸引社會資本以減少地方政府的投資壓力，但是在實際運行過程中也出現(xiàn)了異化，部分PPP項目通過明股實債等方式造成了地方政府隱性債。終其原因，地方政府總是有把預算做大的動力，總是有融資的需求，隱性債始終都有著滋生的能量來源。
 

　　原標題：EOD項目紅線之隱性債系列一：隱性債的起源